從一起案件談對(duì)投訴舉報(bào)的處理及其可訴性

發(fā)布日期：2019-07-14 12:51:37 來源：互聯(lián)網(wǎng)

案情

2014年10月8日，楊某向江蘇省工商局郵寄提出《關(guān)于查處揚(yáng)子晚報(bào)涉嫌發(fā)布口子酒違法廣告的申請(qǐng)》，稱2014年10月6日《揚(yáng)子晚報(bào)》A8版刊登的口子酒廣告涉嫌違法，要求查處。江蘇省工商局接到舉報(bào)后，依法立案調(diào)查。經(jīng)調(diào)查了解，楊某所舉報(bào)的廣告，其廣告語(yǔ)均有出處，并不違法。2015年4月14日，江蘇省工商局決定對(duì)該案予以銷案。4月16日，江蘇省工商局答復(fù)楊某。楊某對(duì)上述處理及答復(fù)不服，向原工商總局申請(qǐng)行政復(fù)議。原工商總局于6月24日作出復(fù)議決定，維持了江蘇省工商局所作處理及答復(fù)。

楊某仍不服，向南京市中級(jí)人民法院提起訴訟。南京市中級(jí)人民法院于2016年1月22日作出行政裁定書認(rèn)為，根據(jù)楊某向江蘇省工商局提出的《查處申請(qǐng)》所載明的事實(shí)和理由及申請(qǐng)事項(xiàng)，其實(shí)質(zhì)是楊某為維護(hù)公共利益或者他人利益而對(duì)相關(guān)違法行為向相關(guān)職能機(jī)關(guān)進(jìn)行的舉報(bào)。楊某作為舉報(bào)人，與江蘇省工商局就舉報(bào)事項(xiàng)作出的處理不具有利害關(guān)系，因此，楊某不具備對(duì)江蘇省工商局的處理行為及答復(fù)提起行政訴訟的主體資格。工商總局所作復(fù)議決定，系對(duì)江蘇省工商查，并作出維持決定。如對(duì)該復(fù)議決定進(jìn)行司法審查，必然對(duì)行政復(fù)議決定的依據(jù)進(jìn)行審查，從而間接對(duì)江蘇省工商局所作處理行為進(jìn)行司法審查。因楊某與江蘇省工商局所作處理行為之間無利害關(guān)系，因此，對(duì)以該處理行為為依據(jù)的行政復(fù)議決定不能納入本案審查范圍。故裁定駁回楊某的起訴。

楊某不服一審裁定，向江蘇省高級(jí)人民法院提起上訴。江蘇省高級(jí)人民法院于2017年1月7日作出二審裁定，駁回上訴，維持原裁定。

評(píng)析

本案是江蘇省第一例人民法院以舉報(bào)人與行政機(jī)關(guān)查處結(jié)果無利害關(guān)系為由駁回起訴的案件，在全國(guó)此類案例中，本案也發(fā)生較早，具有開創(chuàng)性意義。本案集中反映了此類案件中的典型問題：工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)收到的投訴舉報(bào)應(yīng)當(dāng)如何處理？投訴舉報(bào)人對(duì)工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門處理不服，是否有權(quán)提起行政復(fù)議或行政訴訟？

評(píng)析一：準(zhǔn)確區(qū)分投訴和舉報(bào)，依照法定程序規(guī)范處理。

第一，投訴。在市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域，“投訴”有著特定法律意義，是指消而產(chǎn)生的消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議向工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門反映，請(qǐng)求予以處理的行為。其特征是：投訴人是消費(fèi)者，即其必須購(gòu)買或者使用了經(jīng)營(yíng)者的商品或者服務(wù)；投訴人的投訴請(qǐng)求是要求解決其與經(jīng)營(yíng)者之間的消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議——民事爭(zhēng)議；投訴人要求經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)的是民事責(zé)任。前面一點(diǎn)顯而易見，后面兩點(diǎn)可以從《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第三十九條所規(guī)定的消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議解決途徑中明確得出：該條規(guī)定了五種解決途徑，除“向有關(guān)行政部門投訴”外，還有“請(qǐng)求消費(fèi)者協(xié)會(huì)或者依法成立的其他調(diào)解組織調(diào)解”“消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者協(xié)商和解”“根據(jù)與經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁”“向人民法院提起訴訟”四種，顯然這里所說的消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議就是指消費(fèi)者與經(jīng)營(yíng)者之間的民事爭(zhēng)議，而不涉及行政責(zé)任，否則不可能通過調(diào)解、和解或者仲裁方式解決。值得注意的是，要求經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)民事責(zé)任的方式除了常見的退貨退款、賠償損失外，根據(jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第五十條規(guī)定，還包括停止侵害、恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉等方式。因此，如消費(fèi)者提出上述請(qǐng)求的，也要認(rèn)清其為投訴性質(zhì)。

第二，舉報(bào)。我國(guó)《行政處罰法》并未規(guī)定舉報(bào)，有關(guān)舉報(bào)的規(guī)定散見于各專門法中。《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》第三十三條規(guī)定：工商行政管理部門在處理消費(fèi)者投訴中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者有違法行為的，或者消費(fèi)者舉報(bào)經(jīng)營(yíng)者違法行為的，依照《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》另案處理。《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十六條規(guī)定：工商行政管理機(jī)關(guān)依據(jù)監(jiān)督檢查職權(quán)，或者通過投訴、申訴、舉報(bào)、其他機(jī)關(guān)移送、上級(jí)機(jī)關(guān)交辦等途徑發(fā)現(xiàn)、查處違法行為。由此，舉報(bào)是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為市場(chǎng)主體存在違法行為，向行政機(jī)關(guān)反映，請(qǐng)求予以查處的行為。相較于投訴，舉報(bào)的特征明顯不同：舉報(bào)人不必是消費(fèi)者，任何單位和個(gè)人均可舉報(bào)；舉報(bào)人的訴求是要求行政機(jī)關(guān)查處經(jīng)營(yíng)者的行政違法行為；舉報(bào)人要求經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)的是行政責(zé)任。因此，投訴與舉報(bào)在發(fā)起主體、訴求內(nèi)容、要求承擔(dān)責(zé)任方式等方面有明顯區(qū)別。

第三，規(guī)范處理。投訴適用《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》，舉報(bào)適用《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》。當(dāng)然，辨別投訴和舉報(bào)，要如上文所述，從發(fā)起主體、訴求內(nèi)容、要求承擔(dān)責(zé)任方式等方面來進(jìn)行詳細(xì)分析，而不能依照來信名稱或者申請(qǐng)人所用字眼判斷。本案原告楊某在二審中辯稱其來信中提到“投訴”字眼，應(yīng)是投訴。但原告并未購(gòu)買其所謂“投訴”的商品，其訴求也并非要求商家承擔(dān)民事責(zé)任，而是要求工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門查處商家的違法行為，因此，其來信無論使用“投訴”還是“舉報(bào)”字眼，其本質(zhì)都是舉報(bào)。對(duì)于實(shí)踐中常見的一封來信中既有投訴又有舉報(bào)內(nèi)容的，則應(yīng)區(qū)分不同訴求性質(zhì)，分別適用上述兩部規(guī)章同時(shí)進(jìn)行處理、答復(fù)。

評(píng)析二：工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)將對(duì)舉報(bào)的處理結(jié)果告知舉報(bào)人，但舉報(bào)人無權(quán)對(duì)處理結(jié)果提起行政復(fù)議或行政訴訟。

《工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定》第十九條規(guī)定：對(duì)于不予立案的投訴、舉報(bào)、申訴，經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后，由辦案機(jī)構(gòu)將結(jié)果告知具名的投訴人、申訴人、舉報(bào)人。第五十八條規(guī)定：工商行政管理機(jī)關(guān)對(duì)投訴、舉報(bào)、申訴所涉及的違法嫌疑人作出行政處罰、不予行政處罰、銷案、移送其他機(jī)關(guān)等處理決定的，應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果告知被調(diào)查人和具名投訴人、申訴人、舉報(bào)人。因此，對(duì)于要求查處違法行為的舉報(bào)（此處指單純的舉報(bào)，即不是消費(fèi)者的情形）來說，工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門收到后，無論是否立案、是否處罰，都應(yīng)當(dāng)將案件的最終處理結(jié)果告知具名舉報(bào)人。如果未告知，則構(gòu)成未履行法定職責(zé)，同時(shí)侵犯了舉報(bào)人對(duì)其舉報(bào)處理結(jié)果的知情權(quán)，舉報(bào)人有權(quán)以該工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門不作為為由提起行政復(fù)議或行政訴訟。實(shí)踐中也有大量此類案例，此時(shí)舉報(bào)人的復(fù)議或訴訟資格并無爭(zhēng)議。但工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門告知舉報(bào)人處理結(jié)果后，舉報(bào)人不服，是否有權(quán)提起行政復(fù)議或行政訴訟？近年來，執(zhí)法機(jī)關(guān)、復(fù)議機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)此認(rèn)識(shí)不一。據(jù)筆者查找的資料，在2015年以前，鮮有否認(rèn)舉報(bào)人復(fù)議和訴訟資格的案例。本案中，江蘇省工商局向法庭提出：舉報(bào)人向行政機(jī)關(guān)舉報(bào)違法行為，只是行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)、查處違法行為的途徑之一，至于行政機(jī)關(guān)調(diào)查后，是否實(shí)際查處、查處結(jié)果如何，對(duì)舉報(bào)人的權(quán)利義務(wù)沒有影響，與舉報(bào)人之間沒有利害關(guān)系，故舉報(bào)人無權(quán)對(duì)此提起行政訴訟。這一觀點(diǎn)得到了南京市中級(jí)人民法院和江蘇省高級(jí)人民法院的支持。2016年以后，全國(guó)陸續(xù)出現(xiàn)支持此類觀點(diǎn)的復(fù)議和訴訟案例。筆者認(rèn)為，這是對(duì)行政訴訟原告（包括行政復(fù)議申請(qǐng)人，下同）主體資格和利害關(guān)系理論深入認(rèn)識(shí)的結(jié)果，符合法律規(guī)定本義。

第一，有利害關(guān)系是具備原告主體資格的前提。

《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定：行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第（二）項(xiàng)規(guī)定：行政復(fù)議申請(qǐng)符合下列規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理：（二）申請(qǐng)人與具體行政行為有利害關(guān)系。

第二，準(zhǔn)確理解“利害關(guān)系”是界定原告主體資格的關(guān)鍵。

首先，原告須為其自身權(quán)益而訴。我國(guó)《行政訴訟法》第二條和《行政復(fù)議法》第二條的規(guī)定正體現(xiàn)了這一點(diǎn)，因此，如果為他人的或者社會(huì)公共利益，則不具有利害關(guān)系。

其次，原告須為其合法權(quán)益而訴。筆者認(rèn)為，合法權(quán)益應(yīng)是指有法律、法規(guī)、規(guī)章等法律明文規(guī)定的權(quán)利，即得到了法律上的認(rèn)可和保護(hù)的權(quán)利。對(duì)于法律條文沒有直接寫出應(yīng)當(dāng)保護(hù)哪些權(quán)利，可以根據(jù)法條中對(duì)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)的規(guī)定，來判斷法律所要保護(hù)的權(quán)利。例如，如果原告對(duì)某行政行為不服，但行政機(jī)關(guān)并沒有保護(hù)其權(quán)利的法定職責(zé)，原告與行政行為之間沒有一項(xiàng)法律所規(guī)定的權(quán)利存在，那么其提起行政訴訟根本不具有任何權(quán)利基礎(chǔ)，就不能稱之為合法權(quán)益。

最后，原告須受到行政行為直接的、現(xiàn)實(shí)的影響。所謂直接的影響是指行政行為本身所產(chǎn)生的影響，而不包括行政行為發(fā)生后，又基于另外的法律關(guān)系疊加所產(chǎn)生的影響。所謂現(xiàn)實(shí)的影響是指實(shí)際已經(jīng)發(fā)生或者將會(huì)發(fā)生的影響，而不包括推測(cè)可能會(huì)發(fā)生的影響。楊某在庭審中提出，根據(jù)《江蘇省罰沒財(cái)物、追回贓款贓物和無主財(cái)物管理規(guī)定》，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)人民群眾的舉報(bào)經(jīng)查實(shí)后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其貢獻(xiàn)大小，在罰沒收入的5％以內(nèi)給予獎(jiǎng)勵(lì)，而江蘇省工商局對(duì)其舉報(bào)的涉嫌違法行為不認(rèn)定違法，影響其要求行政獎(jiǎng)勵(lì)，因此其與江蘇省工商局的查處結(jié)果有利害關(guān)系。這是否構(gòu)成利害關(guān)系？筆者認(rèn)為，答案是否定的。因?yàn)椋@種情形下所產(chǎn)生的影響并非行政機(jī)關(guān)的查處行為本身所產(chǎn)生的直接影響，而是查處之后，基于另外的行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系所產(chǎn)生的間接影響。而且，是否對(duì)舉報(bào)人給予獎(jiǎng)勵(lì)、獎(jiǎng)勵(lì)多少，需要在行政獎(jiǎng)勵(lì)法律關(guān)系中，根據(jù)舉報(bào)人的貢獻(xiàn)大小、線索屬實(shí)情況等予以審查后決定。因此，行政機(jī)關(guān)的查處結(jié)果對(duì)舉報(bào)人獲得獎(jiǎng)勵(lì)只具有間接的、可能的影響，不構(gòu)成利害關(guān)系。

評(píng)析三：工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理投訴，但投訴人無權(quán)對(duì)投訴的調(diào)解結(jié)果提起行政復(fù)議或行政訴訟。

根據(jù)《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》，省、自治區(qū)、直轄市工商部門或者市（地、州）工商部門及其設(shè)立的12315消費(fèi)者投訴舉報(bào)中心，應(yīng)當(dāng)對(duì)收到的消費(fèi)者投訴進(jìn)行記錄，并及時(shí)將投訴分送有管轄權(quán)的工商部門處理，同時(shí)告知消費(fèi)者分送情況。有管轄權(quán)的工商部門應(yīng)當(dāng)自收到消費(fèi)者投訴之日起七個(gè)工作日內(nèi)，予以處理并告知投訴人。工商部門受理消費(fèi)者投訴后，當(dāng)事人同意調(diào)解的，工商部門應(yīng)當(dāng)組織調(diào)解，并告知當(dāng)事人調(diào)解的時(shí)間、地點(diǎn)、調(diào)解人員等事項(xiàng)。因此，如果收到投訴的工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門違反了上述規(guī)定，則投訴人有利害關(guān)系，可以提起行政復(fù)議或行政訴訟。但如果投訴人對(duì)最終調(diào)解結(jié)果不滿，如未調(diào)解成功或調(diào)解方案不符合其預(yù)期等，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》第一條第（二）項(xiàng)的規(guī)定，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

需要特別提出的是，如果投訴人同時(shí)舉報(bào)了經(jīng)營(yíng)者的違法行為，此時(shí)，除享有上文所述投訴人和舉報(bào)人的各項(xiàng)合法權(quán)益外，其與工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門對(duì)舉報(bào)的查處結(jié)果之間也具備利害關(guān)系。這是因?yàn)椋鶕?jù)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，消費(fèi)者對(duì)其購(gòu)買的商品和服務(wù)享有安全權(quán)、知情權(quán)、選擇權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利，投訴人作為消費(fèi)者，這是其自身的合法權(quán)益。這種情形下，行政機(jī)關(guān)對(duì)其舉報(bào)的經(jīng)營(yíng)者的涉嫌違法行為是否查處、如何查處，對(duì)投訴人的消費(fèi)者權(quán)利是否得到保障將產(chǎn)生直接的、現(xiàn)實(shí)的影響。如行政機(jī)關(guān)對(duì)商品是否合格、廣告是否違法的認(rèn)定將直接影響投訴人作為消費(fèi)者的安全權(quán)、選擇權(quán)是否得到保障，是否遭受侵犯。此時(shí)投訴人不服工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門查處結(jié)果的，有權(quán)提起復(fù)議或訴訟。

綜上所述，筆者認(rèn)為，工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)首先區(qū)分清楚是投訴還是舉報(bào)，或是投訴加舉報(bào)，然后根據(jù)不同性質(zhì)分別納入不同的法律程序處理。無論投訴還是舉報(bào)，工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門不依照法定程序履行法定職責(zé)的行為，都應(yīng)當(dāng)是可訴的。但工商和市場(chǎng)監(jiān)管部門履行了法定職責(zé)后，投訴人對(duì)投訴的調(diào)解結(jié)果、舉報(bào)人對(duì)舉報(bào)的處理結(jié)果都不可訴。只有在投訴人同時(shí)舉報(bào)的情形下，其才對(duì)舉報(bào)處理結(jié)果享有訴權(quán)。這一認(rèn)識(shí)在本案中得到南京市中級(jí)人民法院和江蘇省高級(jí)人民法院的支持，也完全契合最高人民法院2018年2月6日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的解釋》，該《解釋》第十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”：（五）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的。（此文為行政復(fù)議應(yīng)訴案例評(píng)析有獎(jiǎng)?wù)魑幕顒?dòng)獲獎(jiǎng)作品）

編輯：foodqm