從一起案件談對投訴舉報的處理及其可訴性

發布日期：2019-07-14 12:51:37 來源：互聯網

案情

2014年10月8日，楊某向江蘇省工商局郵寄提出《關于查處揚子晚報涉嫌發布口子酒違法廣告的申請》，稱2014年10月6日《揚子晚報》A8版刊登的口子酒廣告涉嫌違法，要求查處。江蘇省工商局接到舉報后，依法立案調查。經調查了解，楊某所舉報的廣告，其廣告語均有出處，并不違法。2015年4月14日，江蘇省工商局決定對該案予以銷案。4月16日，江蘇省工商局答復楊某。楊某對上述處理及答復不服，向原工商總局申請行政復議。原工商總局于6月24日作出復議決定，維持了江蘇省工商局所作處理及答復。

楊某仍不服，向南京市中級人民法院提起訴訟。南京市中級人民法院于2016年1月22日作出行政裁定書認為，根據楊某向江蘇省工商局提出的《查處申請》所載明的事實和理由及申請事項，其實質是楊某為維護公共利益或者他人利益而對相關違法行為向相關職能機關進行的舉報。楊某作為舉報人，與江蘇省工商局就舉報事項作出的處理不具有利害關系，因此，楊某不具備對江蘇省工商局的處理行為及答復提起行政訴訟的主體資格。工商總局所作復議決定，系對江蘇省工商查，并作出維持決定。如對該復議決定進行司法審查，必然對行政復議決定的依據進行審查，從而間接對江蘇省工商局所作處理行為進行司法審查。因楊某與江蘇省工商局所作處理行為之間無利害關系，因此，對以該處理行為為依據的行政復議決定不能納入本案審查范圍。故裁定駁回楊某的起訴。

楊某不服一審裁定，向江蘇省高級人民法院提起上訴。江蘇省高級人民法院于2017年1月7日作出二審裁定，駁回上訴，維持原裁定。

評析

本案是江蘇省第一例人民法院以舉報人與行政機關查處結果無利害關系為由駁回起訴的案件，在全國此類案例中，本案也發生較早，具有開創性意義。本案集中反映了此類案件中的典型問題：工商和市場監管部門對收到的投訴舉報應當如何處理？投訴舉報人對工商和市場監管部門處理不服，是否有權提起行政復議或行政訴訟？

評析一：準確區分投訴和舉報，依照法定程序規范處理。

第一，投訴。在市場監管領域，“投訴”有著特定法律意義，是指消而產生的消費者權益爭議向工商和市場監管部門反映，請求予以處理的行為。其特征是：投訴人是消費者，即其必須購買或者使用了經營者的商品或者服務；投訴人的投訴請求是要求解決其與經營者之間的消費者權益爭議——民事爭議；投訴人要求經營者承擔的是民事責任。前面一點顯而易見，后面兩點可以從《消費者權益保護法》第三十九條所規定的消費者權益爭議解決途徑中明確得出：該條規定了五種解決途徑，除“向有關行政部門投訴”外，還有“請求消費者協會或者依法成立的其他調解組織調解”“消費者與經營者協商和解”“根據與經營者達成的仲裁協議提請仲裁機構仲裁”“向人民法院提起訴訟”四種，顯然這里所說的消費者權益爭議就是指消費者與經營者之間的民事爭議，而不涉及行政責任，否則不可能通過調解、和解或者仲裁方式解決。值得注意的是，要求經營者承擔民事責任的方式除了常見的退貨退款、賠償損失外，根據《消費者權益保護法》第五十條規定，還包括停止侵害、恢復名譽、消除影響、賠禮道歉等方式。因此，如消費者提出上述請求的，也要認清其為投訴性質。

第二，舉報。我國《行政處罰法》并未規定舉報，有關舉報的規定散見于各專門法中。《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》第三十三條規定：工商行政管理部門在處理消費者投訴中，發現經營者有違法行為的，或者消費者舉報經營者違法行為的，依照《工商行政管理機關行政處罰程序規定》另案處理。《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第十六條規定：工商行政管理機關依據監督檢查職權，或者通過投訴、申訴、舉報、其他機關移送、上級機關交辦等途徑發現、查處違法行為。由此，舉報是指公民、法人或者其他組織認為市場主體存在違法行為，向行政機關反映，請求予以查處的行為。相較于投訴，舉報的特征明顯不同：舉報人不必是消費者，任何單位和個人均可舉報；舉報人的訴求是要求行政機關查處經營者的行政違法行為；舉報人要求經營者承擔的是行政責任。因此，投訴與舉報在發起主體、訴求內容、要求承擔責任方式等方面有明顯區別。

第三，規范處理。投訴適用《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》，舉報適用《工商行政管理機關行政處罰程序規定》。當然，辨別投訴和舉報，要如上文所述，從發起主體、訴求內容、要求承擔責任方式等方面來進行詳細分析，而不能依照來信名稱或者申請人所用字眼判斷。本案原告楊某在二審中辯稱其來信中提到“投訴”字眼，應是投訴。但原告并未購買其所謂“投訴”的商品，其訴求也并非要求商家承擔民事責任，而是要求工商和市場監管部門查處商家的違法行為，因此，其來信無論使用“投訴”還是“舉報”字眼，其本質都是舉報。對于實踐中常見的一封來信中既有投訴又有舉報內容的，則應區分不同訴求性質，分別適用上述兩部規章同時進行處理、答復。

評析二：工商和市場監管部門應當將對舉報的處理結果告知舉報人，但舉報人無權對處理結果提起行政復議或行政訴訟。

《工商行政管理機關行政處罰程序規定》第十九條規定：對于不予立案的投訴、舉報、申訴，經工商行政管理機關負責人批準后，由辦案機構將結果告知具名的投訴人、申訴人、舉報人。第五十八條規定：工商行政管理機關對投訴、舉報、申訴所涉及的違法嫌疑人作出行政處罰、不予行政處罰、銷案、移送其他機關等處理決定的，應當將處理結果告知被調查人和具名投訴人、申訴人、舉報人。因此，對于要求查處違法行為的舉報（此處指單純的舉報，即不是消費者的情形）來說，工商和市場監管部門收到后，無論是否立案、是否處罰，都應當將案件的最終處理結果告知具名舉報人。如果未告知，則構成未履行法定職責，同時侵犯了舉報人對其舉報處理結果的知情權，舉報人有權以該工商和市場監管部門不作為為由提起行政復議或行政訴訟。實踐中也有大量此類案例，此時舉報人的復議或訴訟資格并無爭議。但工商和市場監管部門告知舉報人處理結果后，舉報人不服，是否有權提起行政復議或行政訴訟？近年來，執法機關、復議機關和司法機關對此認識不一。據筆者查找的資料，在2015年以前，鮮有否認舉報人復議和訴訟資格的案例。本案中，江蘇省工商局向法庭提出：舉報人向行政機關舉報違法行為，只是行政機關發現、查處違法行為的途徑之一，至于行政機關調查后，是否實際查處、查處結果如何，對舉報人的權利義務沒有影響，與舉報人之間沒有利害關系，故舉報人無權對此提起行政訴訟。這一觀點得到了南京市中級人民法院和江蘇省高級人民法院的支持。2016年以后，全國陸續出現支持此類觀點的復議和訴訟案例。筆者認為，這是對行政訴訟原告（包括行政復議申請人，下同）主體資格和利害關系理論深入認識的結果，符合法律規定本義。

第一，有利害關系是具備原告主體資格的前提。

《行政訴訟法》第二十五條規定：行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。《行政復議法實施條例》第二十八條第（二）項規定：行政復議申請符合下列規定的，應當予以受理：（二）申請人與具體行政行為有利害關系。

第二，準確理解“利害關系”是界定原告主體資格的關鍵。

首先，原告須為其自身權益而訴。我國《行政訴訟法》第二條和《行政復議法》第二條的規定正體現了這一點，因此，如果為他人的或者社會公共利益，則不具有利害關系。

其次，原告須為其合法權益而訴。筆者認為，合法權益應是指有法律、法規、規章等法律明文規定的權利，即得到了法律上的認可和保護的權利。對于法律條文沒有直接寫出應當保護哪些權利，可以根據法條中對行政機關應當履行職責的規定，來判斷法律所要保護的權利。例如，如果原告對某行政行為不服，但行政機關并沒有保護其權利的法定職責，原告與行政行為之間沒有一項法律所規定的權利存在，那么其提起行政訴訟根本不具有任何權利基礎，就不能稱之為合法權益。

最后，原告須受到行政行為直接的、現實的影響。所謂直接的影響是指行政行為本身所產生的影響，而不包括行政行為發生后，又基于另外的法律關系疊加所產生的影響。所謂現實的影響是指實際已經發生或者將會發生的影響，而不包括推測可能會發生的影響。楊某在庭審中提出，根據《江蘇省罰沒財物、追回贓款贓物和無主財物管理規定》，執法機關對人民群眾的舉報經查實后，應當根據其貢獻大小，在罰沒收入的5％以內給予獎勵，而江蘇省工商局對其舉報的涉嫌違法行為不認定違法，影響其要求行政獎勵，因此其與江蘇省工商局的查處結果有利害關系。這是否構成利害關系？筆者認為，答案是否定的。因為，這種情形下所產生的影響并非行政機關的查處行為本身所產生的直接影響，而是查處之后，基于另外的行政獎勵法律關系所產生的間接影響。而且，是否對舉報人給予獎勵、獎勵多少，需要在行政獎勵法律關系中，根據舉報人的貢獻大小、線索屬實情況等予以審查后決定。因此，行政機關的查處結果對舉報人獲得獎勵只具有間接的、可能的影響，不構成利害關系。

評析三：工商和市場監管部門應當依法及時處理投訴，但投訴人無權對投訴的調解結果提起行政復議或行政訴訟。

根據《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》，省、自治區、直轄市工商部門或者市（地、州）工商部門及其設立的12315消費者投訴舉報中心，應當對收到的消費者投訴進行記錄，并及時將投訴分送有管轄權的工商部門處理，同時告知消費者分送情況。有管轄權的工商部門應當自收到消費者投訴之日起七個工作日內，予以處理并告知投訴人。工商部門受理消費者投訴后，當事人同意調解的，工商部門應當組織調解，并告知當事人調解的時間、地點、調解人員等事項。因此，如果收到投訴的工商和市場監管部門違反了上述規定，則投訴人有利害關系，可以提起行政復議或行政訴訟。但如果投訴人對最終調解結果不滿，如未調解成功或調解方案不符合其預期等，根據《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第（二）項的規定，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

需要特別提出的是，如果投訴人同時舉報了經營者的違法行為，此時，除享有上文所述投訴人和舉報人的各項合法權益外，其與工商和市場監管部門對舉報的查處結果之間也具備利害關系。這是因為，根據《消費者權益保護法》，消費者對其購買的商品和服務享有安全權、知情權、選擇權等各項權利，投訴人作為消費者，這是其自身的合法權益。這種情形下，行政機關對其舉報的經營者的涉嫌違法行為是否查處、如何查處，對投訴人的消費者權利是否得到保障將產生直接的、現實的影響。如行政機關對商品是否合格、廣告是否違法的認定將直接影響投訴人作為消費者的安全權、選擇權是否得到保障，是否遭受侵犯。此時投訴人不服工商和市場監管部門查處結果的，有權提起復議或訴訟。

綜上所述，筆者認為，工商和市場監管部門應當首先區分清楚是投訴還是舉報，或是投訴加舉報，然后根據不同性質分別納入不同的法律程序處理。無論投訴還是舉報，工商和市場監管部門不依照法定程序履行法定職責的行為，都應當是可訴的。但工商和市場監管部門履行了法定職責后，投訴人對投訴的調解結果、舉報人對舉報的處理結果都不可訴。只有在投訴人同時舉報的情形下，其才對舉報處理結果享有訴權。這一認識在本案中得到南京市中級人民法院和江蘇省高級人民法院的支持，也完全契合最高人民法院2018年2月6日發布的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》，該《解釋》第十二條第（五）項規定：有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規定的“與行政行為有利害關系”：（五）為維護自身合法權益向行政機關投訴，具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的。（此文為行政復議應訴案例評析有獎征文活動獲獎作品）

編輯：foodqm