案情簡介

2018年7月，川南某縣級市場監管局執法人員在城區一個農產品批發市場水果銷售區檢查時，發現一家面積40平方米左右取名為“鮮多多”的水果經營門店，該店負責人李某持有個體工商戶《營業執照》批發和零售柑橘水果等食用農產品，未持有《食品經營許可證》、小食品經營《備案證》和食品攤販《登記卡》。

執法人員對“鮮多多”店內李某經營的柑橘水果進行抽樣送檢，檢驗結果顯示，該批貨值金額500元的柑橘水果，其農藥最大殘留限量不符合《食品安全國家標準 食品中農藥最大殘留限量》（GB 2763-2016）的規定，判定為不合格，執法人員按程序送達了《檢驗報告書》后，依法對“鮮多多”店進行立案查處。

觀點分歧

該案究竟應該怎樣正確適用法律來進行處罰？執法人員提出了三種不同的觀點。

第一種觀點認為，應當按照《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》（食藥總局令第20號）進行查處。

理由是：“鮮多多”店的行為違反了《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第二十五條禁止性的規定，違法銷售了“農藥殘留含量超過食品安全標準限量的食用農產品”，應當按照《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第五十條第二款的規定“依照食品安全法第一百二十四條第一款的規定給予處罰”，即對“鮮多多”店作出至少5萬元罰款的行政處罰。

第二種觀點認為，應當按照《四川省食品小作坊、小經營店及攤販管理條例》進行查處。

理由是：“鮮多多”店的經營面積只有40平方米左右，符合小食品銷售店的認定標準，應當對其按照小食品經營店來對待和查處，根據《四川省食品小作坊、小經營店及攤販管理條例》及其管理辦法的規定，“鮮多多”店銷售不符合食品安全標準的柑橘水果食品行為，違反了《四川省食品小作坊、小經營店及攤販管理條例》第八條第（七）項的義務性規定，符合《四川省食品小作坊、小經營店及攤販管理辦法》第二十二條第一款第（一）項“經營農藥殘留含量超過食品安全標準限量的食品”的情形，應當按照《四川省食品小作坊、小經營店及攤販管理條例》第四十一條的規定，對“鮮多多”店作出至少500元罰款的行政處罰。

第三種觀點認為，應當按照《農產品質量安全法》進行查處。

理由是：“鮮多多”店銷售不符合食用農產品質量標準的柑橘水果的行為，違反《農產品質量安全法》第三十三條第一款第（二）項禁止性的規定，違法銷售了“農藥殘留不符合農產品質量安全標準”的柑橘，符合《農產品質量安全法》第五十條第三款“農產品批發市場中銷售的農產品有第一款所列情形的，對違法銷售的農產品依照第一款規定處理，對農產品銷售者依照第一款規定處罰”的情形，應當按照《農產品質量安全法》第五十條第一款的規定，對“鮮多多”店作出至少2000元罰款的行政處罰。

評析

筆者比較贊同第三種觀點

第一，按照《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》第四十六條：“食用農產品市場銷售質量安全的違法行為，食品安全法等法律法規已有規定的，依照其規定”的要求，其中“食品安全法等法律法規”的含義應當包括《農產品質量安全法》在內，因此，“鮮多多”店銷售不合格農產品的違法行為，在《農產品質量安全法》中能夠找到具體的處罰規定，對該店的查處應當適用法律，而不適用《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》這一部門規章，依據我國《立法法》第八十八條第一款“法律的效力高于行政法規、地方性法規、規章”的規定，對“鮮多多”店的查處應當優先適用法律效力高的《農產品質量安全法》。因此，筆者不贊同第一種觀點。

第二，根據《食品安全法》第二條第二款：“供食用的源于農業的初級產品（以下稱食用農產品）的質量安全管理，遵守《中華人民共和國農產品質量安全法》的規定。但是，食用農產品的市場銷售、有關質量安全標準的制定、有關安全信息的公布和本法對農業投入品作出規定的，應當遵守本法的規定”的要求，其中關于“食用農產品的市場銷售”適用法律的表述，其含義應該理解為：在市場上銷售的食用農產品，如果《食品安全法》中已經作出了明確規定的，則應當遵守和適用《食品安全法》的規定，如果沒有作出具體的規定，則應當遵守和適用《農產品質量安全法》等法律的規定。通過對《食品安全法》和《農產品質量安全法》的對比分析和正確理解，筆者認為第一種觀點也不對。

第三，該案“鮮多多”店主要銷售柑橘水果等食用農產品，根據《食品安全法》第三十五條“銷售食用農產品不需要取得許可”的規定，該店負責人李某持有個體工商戶《營業執照》銷售柑橘等食用農產品，則無需取得《食品經營許可證》，也不需要辦理小食品經營《備案證》或者食品攤販《登記卡》，“鮮多多”店這一違法主體既不是小食品銷售店，也不屬于食品攤販的范圍，而應認定為“農產品銷售者”，因此，就不能適用《四川省食品小作坊、小經營店及攤販管理條例》對其作出行政處罰。因此，筆者認為第二種觀點錯誤。

第四，由于“鮮多多”店銷售的柑橘水果屬于食用農產品，違法主體應定性為“農產品銷售者”，而《食品安全法》并未對“農產品銷售者”經營不符合農產品質量安全標準（整合為食品安全國家標準）的違法行為作出明確具體的處罰規定，只是在《食用農產品市場銷售質量安全監督管理辦法》這一部門規章中，運用了“法律轉致”的立法技巧，將該類違法行為通過轉換指引為“依照食品安全法第一百二十四條第一款的規定給予處罰”，而這部規章中這一條款的法律效力，則明顯低于法律的規定，因此，對“鮮多多”店的查處也應當適用《農產品質量安全法》。

第五，依據《農產品質量安全法》第五十二條第一款“第五十條第二款、第三款規定的處理、處罰，由工商行政管理部門決定”的規定，“鮮多多”店作為農產品銷售者，違法銷售了“農藥殘留不符合農產品質量安全標準”的柑橘水果，對其處罰應當由工商行政管理部門決定，而工商行政管理部門對食品流通環節的監管職責早已依法依規移交給食品藥品監管部門或者整合到了市場監管部門，因此，本案由縣級市場監管局作為執法主體對“鮮多多”店實施行政處罰順理成章、于法有據。

綜上，我國現行法律法規和規章規范對于食用農產品安全的監督管理，在市場銷售等諸多方面還缺乏權威的、清晰的、明確具體的規定，《農產品質量安全法》已施行了10多年，但也未進行重大和重要的修改，導致執法部門和執法人員對農產品、食用農產品、食品等概念的理解和法律適用上產生歧義、爭論不休，期待即將出臺的《食品安全法實施條例》能夠消除盲區、彌補空白，真正做到有法可依、有章可循。（作者系四川富順縣市場監管局）