《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》管轄權(quán)適用解析

發(fā)布日期：2020-05-20 22:11:17 來(lái)源：互聯(lián)網(wǎng)

今年1月1日正式施行的《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）積極適應(yīng)市場(chǎng)監(jiān)管新形勢(shì)、新任務(wù)，進(jìn)一步理順和重構(gòu)投訴舉報(bào)處理模式，其中對(duì)投訴舉報(bào)管轄權(quán)作出了統(tǒng)一規(guī)定。行政管轄權(quán)是行政主體之間就某一行政事務(wù)的首次處置所作的權(quán)限劃分，即明確某一行政事務(wù)應(yīng)當(dāng)由哪一個(gè)或者哪一級(jí)行政主體處理。對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管部門來(lái)說(shuō)，有關(guān)管轄規(guī)定明確哪一個(gè)或者哪一級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門處理相應(yīng)的投訴舉報(bào)，這是啟動(dòng)投訴舉報(bào)處理程序的起點(diǎn)。對(duì)于消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者等社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，根據(jù)管轄規(guī)定可以確定處理投訴舉報(bào)的市場(chǎng)監(jiān)管部門，方便尋求救濟(jì)。投訴舉報(bào)的管轄權(quán)直接關(guān)系到市場(chǎng)監(jiān)管部門能否公正、有效地處理投訴舉報(bào)，也關(guān)系到公眾利益能否得到及時(shí)維護(hù)。認(rèn)真學(xué)習(xí)《辦法》中有關(guān)管轄權(quán)規(guī)定，并深刻領(lǐng)會(huì)有關(guān)條款的內(nèi)在精神，對(duì)于促進(jìn)基層依法行政，提高執(zhí)法效率，更好地保護(hù)公眾利益，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　《辦法》對(duì)管轄權(quán)設(shè)定的基本原則

《辦法》依據(jù)上位法精神，綜合考慮了機(jī)構(gòu)改革前各部門的具體規(guī)定和各部門實(shí)際操作情況，統(tǒng)一了投訴舉報(bào)的管轄規(guī)定。《辦法》確立了地域管轄和級(jí)別管轄的原則。在地域管轄方面，分為投訴與舉報(bào)兩種情形。關(guān)于投訴，規(guī)定由被投訴人實(shí)際經(jīng)營(yíng)地或者住所地縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門處理；關(guān)于舉報(bào)，注重與《行政處罰法》《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰程序暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《程序規(guī)定》）的銜接，規(guī)定舉報(bào)由被舉報(bào)行為發(fā)生地的縣級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)管部門處理。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。在級(jí)別管轄方面，根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化市場(chǎng)監(jiān)管綜合執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》，落實(shí)地方屬地管理責(zé)任，確立了以縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門管轄為主的原則，以進(jìn)一步減少執(zhí)法層級(jí)，推進(jìn)執(zhí)法力量下沉。此外，在地域管轄和級(jí)別管轄一般原則的基礎(chǔ)上，對(duì)涉及電子商務(wù)的投訴，以及對(duì)電子商務(wù)違法行為、大眾傳播媒介發(fā)布違法廣告的舉報(bào)的管轄，《辦法》作了特別規(guī)定。

如何理解《辦法》對(duì)投訴管轄權(quán)的設(shè)定

《辦法》出臺(tái)之前，原工商、質(zhì)檢、食藥監(jiān)等部門規(guī)章對(duì)于投訴管轄權(quán)的設(shè)定不完全一致，如《產(chǎn)品質(zhì)量申訴處理辦法》規(guī)定“產(chǎn)品質(zhì)量爭(zhēng)議的調(diào)解由被申訴人所在地的縣、市級(jí)技術(shù)監(jiān)督行政部門管轄”；《工商行政管理部門處理消費(fèi)者投訴辦法》規(guī)定“縣（市）、區(qū)工商行政管理部門負(fù)責(zé)處理本轄區(qū)內(nèi)的消費(fèi)者投訴”；《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》在規(guī)定縣級(jí)食品藥品監(jiān)管部門處理投訴舉報(bào)的同時(shí)，還規(guī)定對(duì)食品藥品投訴舉報(bào)實(shí)行統(tǒng)一受理的省、自治區(qū)、直轄市，投訴舉報(bào)人可以向省、自治區(qū)、直轄市食品藥品投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴舉報(bào)。

《辦法》充分考慮了相關(guān)部門規(guī)章的規(guī)定和工作實(shí)踐，在第十二條第一款規(guī)定“投訴由被投訴人實(shí)際經(jīng)營(yíng)地或者住所地縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)督管理部門處理”。主要是考慮到，按照《辦法》的規(guī)定，市場(chǎng)監(jiān)管部門處理投訴對(duì)應(yīng)行政調(diào)解程序。在實(shí)踐中，提高投訴管轄的級(jí)別與投訴人所承擔(dān)的成本成正比，將投訴的管轄級(jí)別確定為縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門，可為投訴人提供許多便利條件，方便投訴人救濟(jì)，降低投訴人的成本。從市場(chǎng)監(jiān)管部門的角度來(lái)說(shuō)，由被投訴人實(shí)際經(jīng)營(yíng)地或者住所地縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門處理投訴，便于市場(chǎng)監(jiān)管部門了解掌握爭(zhēng)議的具體事實(shí)以及雙方當(dāng)事人的有關(guān)情況，方便組織調(diào)解，促進(jìn)消費(fèi)糾紛的及時(shí)解決，降低基層市場(chǎng)監(jiān)管部門處理糾紛的成本。此外，許多投訴中也涉及經(jīng)營(yíng)者違法行為，由被投訴人實(shí)際經(jīng)營(yíng)地或者住所地市場(chǎng)監(jiān)管部門處理投訴，還可以推動(dòng)“訴轉(zhuǎn)案”，糾正經(jīng)營(yíng)者違法行為。

電子商務(wù)這一商業(yè)模式具有虛擬性、跨地域性等特性。考慮到電子商務(wù)活動(dòng)的特殊性，《辦法》第十二條第二款規(guī)定，對(duì)電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者以及通過(guò)自建網(wǎng)站、其他網(wǎng)絡(luò)服務(wù)銷售商品或者提供服務(wù)的電子商務(wù)經(jīng)營(yíng)者的投訴，也就是通常說(shuō)的“自營(yíng)”業(yè)態(tài)，由其住所地縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門處理。這實(shí)際上與《辦法》第十二條第一款的規(guī)定是統(tǒng)一的。而對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的投訴，也就是通常說(shuō)的“網(wǎng)店”，《辦法》第十二條第二款則規(guī)定，由其實(shí)際經(jīng)營(yíng)地或者平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者住所地縣級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管部門處理。之所以這么規(guī)定，主要考慮到，在電子商務(wù)這種商業(yè)模式中，網(wǎng)店依賴電商平臺(tái)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，電商平臺(tái)對(duì)網(wǎng)店有很大的話語(yǔ)權(quán)和約束能力，發(fā)揮平臺(tái)自律作用，能有效推動(dòng)投訴的快速解決，《辦法》如此規(guī)定更加符合電子商務(wù)的經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)。需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)平臺(tái)上網(wǎng)店的投訴，由其實(shí)際經(jīng)營(yíng)地還是平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者住所地市場(chǎng)監(jiān)管部門處理，并沒有主次先后之分，應(yīng)當(dāng)由投訴人自己選擇。兩地市場(chǎng)監(jiān)管部門無(wú)論誰(shuí)先收到投訴，都應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)處理，不能相互推諉。

《辦法》第十三條“對(duì)同一消費(fèi)者權(quán)益爭(zhēng)議的投訴，兩個(gè)以上市場(chǎng)監(jiān)督管理部門均有處理權(quán)限的，由先收到投訴的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門處理”的規(guī)定，是處理投訴工作的現(xiàn)實(shí)需要。在理想狀態(tài)中，被投訴人實(shí)際經(jīng)營(yíng)地和住所地處于一地，基層市場(chǎng)監(jiān)管部門處理投訴相對(duì)容易。但在實(shí)踐中，常常出現(xiàn)被投訴人實(shí)際經(jīng)營(yíng)地和住所地不一致的情況。在這種情況下，明確對(duì)同一投訴，兩個(gè)以上市場(chǎng)監(jiān)管部門均有權(quán)處理，由先收到投訴的市場(chǎng)監(jiān)管部門處理，有利于明確監(jiān)管部門責(zé)任、減少推諉、提升投訴解決效率。

如何理解《辦法》對(duì)舉報(bào)管轄權(quán)的設(shè)定

《行政處罰法》第二十條“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上地方人民政府具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)管轄”的規(guī)定，確立了違法行為發(fā)生地管轄的基本原則。《程序規(guī)定》與《行政處罰法》緊密銜接，規(guī)定“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)督管理部門管轄”。舉報(bào)直接對(duì)應(yīng)行政處罰程序，因此《辦法》充分體現(xiàn)了《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定精神，并與《程序規(guī)定》中管轄規(guī)定保持一致。《辦法》第二十五條“舉報(bào)由被舉報(bào)行為發(fā)生地的縣級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)督管理部門處理。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定”的規(guī)定，確立舉報(bào)原則上由“被舉報(bào)行為發(fā)生地”的縣級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)管部門處理。

對(duì)于舉報(bào)的管轄權(quán)，《辦法》兼顧了原則性和靈活性的統(tǒng)一。《辦法》對(duì)電子商務(wù)違法行為、大眾傳播媒介發(fā)布違法廣告的舉報(bào)的管轄作了特別規(guī)定，具體規(guī)定與《程序規(guī)定》確定的管轄權(quán)保持一致。值得關(guān)注的是，《辦法》第二十七條第二款“對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者的舉報(bào)，由其實(shí)際經(jīng)營(yíng)地縣級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)督管理部門處理。電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者住所地縣級(jí)以上市場(chǎng)監(jiān)督管理部門先行收到舉報(bào)的，也可以予以處理”的規(guī)定，實(shí)際上是對(duì)電子商務(wù)違法行為的管轄作了一個(gè)主次設(shè)置，即對(duì)平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者（網(wǎng)店）違法行為的舉報(bào)，傾向于由其實(shí)際經(jīng)營(yíng)地市場(chǎng)監(jiān)管部門處理。這是考慮到電商平臺(tái)對(duì)應(yīng)海量的網(wǎng)店，這些網(wǎng)店經(jīng)營(yíng)者又遍布全國(guó)各地，由電商平臺(tái)住所地市場(chǎng)監(jiān)管部門處理對(duì)異地網(wǎng)店違法行為的舉報(bào)相對(duì)困難，針對(duì)個(gè)案的跨地域執(zhí)法協(xié)作也將耗費(fèi)大量的執(zhí)法成本。此款規(guī)定也是基于執(zhí)法實(shí)踐的總結(jié)，《網(wǎng)絡(luò)商品交易及有關(guān)服務(wù)行為管理暫行辦法》《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》前后兩部規(guī)章施行多年以來(lái)，很少有電商平臺(tái)所在地市場(chǎng)監(jiān)管部門查處異地網(wǎng)店違法行為的案例。但在實(shí)踐中，許多網(wǎng)店所在地市場(chǎng)監(jiān)管部門反而在調(diào)查核實(shí)轄區(qū)內(nèi)相關(guān)違法線索時(shí)，查處了大量經(jīng)營(yíng)者在異地電商平臺(tái)上的違法行為，這說(shuō)明由網(wǎng)店所在地市場(chǎng)監(jiān)管部門接受舉報(bào)并處理違法行為，成本更低、效率更高，更符合執(zhí)法實(shí)踐要求。

需要說(shuō)明的是，《辦法》關(guān)于舉報(bào)的管轄權(quán)雖然基本上與《程序規(guī)定》保持一致。但是從提高行政效率、防止推諉扯皮等考慮出發(fā)，《辦法》有一個(gè)制度探索，那就是規(guī)定收到舉報(bào)的市場(chǎng)監(jiān)管部門不具備管轄權(quán)的，應(yīng)當(dāng)告知舉報(bào)人直接向有管轄權(quán)的市場(chǎng)監(jiān)管部門提出，對(duì)舉報(bào)不進(jìn)行跨區(qū)域移送。從表面看其與《程序規(guī)定》第十三條“市場(chǎng)監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)所查處的案件不屬于本部門管轄的，應(yīng)當(dāng)將案件移送有管轄權(quán)的市場(chǎng)監(jiān)督管理部門”的規(guī)定有沖突，實(shí)際上，《辦法》所指的情形，是指收到舉報(bào)的市場(chǎng)監(jiān)管部門不具備管轄權(quán)的，此時(shí)尚未立案調(diào)查。如果市場(chǎng)監(jiān)管部門立案調(diào)查后才發(fā)現(xiàn)所查處的案件不屬于本部門管轄，仍然應(yīng)當(dāng)按照《程序規(guī)定》移送有管轄權(quán)的市場(chǎng)監(jiān)管部門。因此，兩個(gè)規(guī)章的有關(guān)條款在程序上并不沖突，有前后之分，在理論上是一致的，都是為了提高行政效率，更好地保護(hù)行政相對(duì)人權(quán)利。

□市場(chǎng)監(jiān)管總局網(wǎng)監(jiān)司 唐紅波